“需求牽引也是基礎設施發展的源動力，直接決定著基礎設施的內容和特征。如種植需求決定了水利工程是農業社會最受關注的基礎設施，規模制造和物流的需求決定了電力和交通是工業社會最重要的基礎設施，信息交流的需求也將決定信息基礎設施成為信息社會最重要的基礎設施內容。”

新基建是以新發展理念為引領，以技術創新為驅動，以信息網絡為基礎，面向高質量發展需要，提供數字轉型、智能升級、融合創新等服務的基礎設施體系建設。自新基建在2018年12月中央經濟工作會議上被首次提出，再到當前各地已積極部署一系列推動新基建的戰略和政策，兼具穩增長、惠民生和促轉型等多項功能的新基建，正在成為我國推動經濟高質量發展的戰略基石和關鍵支撐。新基建包括信息基礎設施、融合基礎設施和創新基礎設施三部分內容，信息基礎設施為融合基礎設施和創新基礎設施發展提供支撐，融合基礎設施為信息基礎設施提供應用，創新基礎設施又為信息基礎設施和融合基礎設施提供動力。當前，要將眾多新基建內容有序地糅合在一起，形成一個系統性工程，實現眾多新基建互相協作、促進、互補、完善，需處理好五大關系。

一方面，新基建應堅持以市場投入為主，支持多元主體參與建設。另一方面，政府可以引導經濟主體和社會主體的行為，影響新基建的進程

五大關系包括實現平台躍遷與持續積累的統一，實現技術驅動與需求拉動之間的統一，實現自下而上的“涌現”和自上而下的“控制”的統一，實現全國與地方、整體與局部的統一，實現開放合作與自主可控的統一。

第一，從系統進化來看，新基建需要實現平台躍遷與持續積累的統一。

復雜系統的進化是一個不斷遠離平衡態的過程，體現出漸變與突變的統一。回看工業革命以來基礎設施的歷史演進，圍繞物質流、能量流和信息流，呈現出積累擴充的“量變”與平台階升的“質變”的統一性特征。傳統基礎設施和新型基礎設施都是基於特定的技術—社會范式而形成的基礎設施以及與之相應的制度和行為慣例的耦合，由於范式轉換具有連續性、非割裂性特征，因此新基建與傳統基建之間並非全盤替代或互斥關系，而是呈現出相當程度的交錯融合與互補性特征。

與以往傳統基礎設施相比，新型基礎設施本質上是以數據和信息為主要傳輸對象的社會傳輸網絡，信息傳輸的過程同時發生著信息的聚合、分析和處理，它們相互配套甚至彼此嵌入。新基建代際躍遷特征體現在數據或信息生產主體的泛在化，數據和信息成為最重要的生產力要素。實現“信息化”躍遷的關鍵在於運用新一代信息技術建成的“信息網絡”，其構成了整個基礎設施體系的底層支撐。一方面，這有賴於新的信息基礎設施的建設，包括5G、衛星互聯網為代表的通信網絡基礎設施以及人工智能、雲計算、區塊鏈等為代表的新技術基礎設施和以數據中心、智能計算中心為代表的算力基礎設施等。另一方面，信息網絡也必須滲透到傳統基礎設施領域，推動傳統的交通、能源等基礎設施向智能交通和智慧能源等融合型基礎設施發展。由此，在新舊基礎設施之間建成一個互聯互通的信息網絡，有助於實現躍遷性和持續性的統一。

第二，從系統動力來看，新基建需要實現技術驅動與需求拉動之間的統一。

基礎設施的發展首先源於科技革命的推動。歷史經驗表明，每次產業技術革命都直接推動了基礎設施的變革。其次，需求牽引也是基礎設施發展的源動力，直接決定著基礎設施的內容和特征。如種植需求決定了水利工程是農業社會最受關注的基礎設施，規模制造和物流的需求決定了電力和交通是工業社會最重要的基礎設施，信息交流的需求也將決定信息基礎設施成為信息社會最重要的基礎設施內容。

新基建是新一輪技術和產業革命對社會化基礎設施建設和創新的要求，具有典型的數字化、網絡化、智能化和融合化等特征。一方面，新基建相關技術正處在不斷迭代中，另一方面，新基建所面對的未來應用場景也在陸續開發中。在這樣的前提下，不確定性就不可避免地成為當前新基建的重要特征。這意味著，實現技術驅動與需求拉動的統一需要建立在“為用而建”的原則上，否則可能會造成巨大的資源浪費。面對著信息高度不對稱的環境，在需求牽引下，可以保証資源的經濟性，如果不考慮需求，一味地以技術驅動創造需求，即便是先進的技術也會發生產能過剩，造成資源浪費等問題。

第三，從系統行為來看，新基建需要實現自下而上的“涌現”和自上而下的“控制”的統一。

就新基建而言，“涌現”是市場機制發揮作用的過程，“控制”則是政府有意識引導的計劃過程，實現“涌現”與“控制”的統一，本質上是要處理好政府與市場的關系。

新型基礎設施的投入和運營應充分認識並發揮參與主體多元化的基本特征。在新基建體系中，各個利益相關方包括政府、企業、大學、科研機構、社會組織、個人等，這個復雜巨系統的構成主體間的行為組合是以“涌現”和“控制”的過程展示出來。例如，一些企業參與建設數據中心、5G網絡，形成了信息基礎設施在宏觀結構上實現“涌現”。而地方政府發布的新基建規劃，則體現為自上而下的“控制”過程。

一方面，新基建應堅持以市場投入為主，支持多元主體參與建設，加強政府引導和支持。另一方面，政府可以基於對基礎設施演化規律的把握，引導經濟主體和社會主體的行為，影響新基建的進程。兩方面結合實現“涌現”與“控制”相統一。

第四，從系統結構來看，新基建需要實現全國與地方的統一。

任何進化而來的事物均具有等級層次結構。等級層次結構的特征，使得新型基礎設施在縱向的層級與橫向的領域分化並存，決定了新基建必須兼顧全國與地方的統一。

從行政區劃和空間范圍來看，全國范圍的新基建是由各省的新基建組成，各省新基建則是由各個城市的新基建組成。遞次推進，新基建在不同的空間尺度上被分解，呈現出等級的系統屬性。因此，要在中央和地方的協同管理架構下，統籌規劃系統協調，建構層級間權責明確的縱向管理結構及體制機制。

第五，從系統交換來看，新基建需要實現開放合作與自主可控的統一。

在國際競爭環境呈現百年未有之大變局、全球經濟深受新冠肺炎疫情重創的背景下，一方面，新基建必須融入全球信息基礎設施建設中去，加強全球合作﹔另一方面，新基建又必須以全球視野審視產業鏈和供應鏈的薄弱環節，著力實現自主可控的發展。

以信息基礎設施為例，我國部分產業及企業仍面臨技術突破難、創新生態體系建設緩慢等問題，需要以開放的視角加強國際交流與合作。新基建更加強調生態體系建設，要求國內上下游伙伴之間形成合力，共建產業應用生態。

長期來看，新基建要有利於推動地區和國家治理組織、機制、制度的優化，進一步實現產業現代化、經濟高質量發展、區域協調及城鄉融合發展

新基建要想實現上述五個統一，關鍵在於建立起適應新基建特征的規則，也就是說，從宏觀到微觀，應在國家層面的頂層設計與法治基礎、領域和部門層面的協同制度以及行為治理層面的方案設計等三個層面上，形成新基建的治理體系。

首先，由於當前的數據和信息已成為最重要的生產力要素，我們需要將新基建作為建設“數字中國”的重要基礎。一方面需要通過新基建治理體系的支撐，實現數據和信息生產主體的泛在化﹔另一方面要優先保護數據和信息生產，並將新基建與國家治理體系和治理能力現代化相結合。

其次，在領域和部門層面上，進一步完善新基建的工作協調推進機制。可以通過部際協調會議與專家組的方式，使處在同一水平方向的各部門實現協調配合，專家組的成立以吸納各領域專家意見為其核心，以最大程度體現專業知識在新基建中的特殊性。同時成立知識融合與匯聚平台，促進知識整合。

再次，在微觀行動層面上，既要通過各種舉措激勵市場投入，也要兼顧中央政府投入與地方政府投入之間的協調。突出政府管理職能與領域專業性要求的結合，突出傳統管理能力與新型平台化、網格化治理效率的結合，突出政府、市場和其他行動者的多主體治理理念。根據各主體功能和行為邏輯，圍繞新基建的不同領域和投資、運營、維護等不同環節，構建以“領域+環節”為架構的治理體系和機制。

最后，新基建的治理體系要在新基建的短期、中期與長期建設中發揮作用。短期來看，要通過新基建相關領域的產業發展，在增加就業、改善民生、帶動消費以及維護公共安全等方面有所突破。中期來看，新基建要加速推進智能技術對傳統產業的賦能，推進傳統基礎設施與新型基礎設施的融合，展現數據生產要素價值，完善要素市場體系。長期來看，新基建要有利於推動地區和國家治理組織、機制、制度的優化，進一步實現產業現代化、經濟高質量發展、區域協調及城鄉融合發展。此外，在推進新基建分步走目標的過程中，必須高度重視相關技術的自主可控，要在國家總體安全觀的指導下加強網絡安全的制度建設，包括建立新的網絡安全衡量標准，強化網絡運行監管制度設計等。

（作者單位：中國科學院科技戰略咨詢研究院）

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